C.- ENCOURAGER LES PARTICULIERS QUI INVESTISSENT DANS LA CRÉATION D'ENTREPRISES
1.- INCITER LES PARTICULIERS À INVESTIR DANS UNE ENTREPRISE NOUVELLE
En France, il existe peu de mécanismes fiscaux incitant les particuliers à orienter leur épargne dans la création d'entreprise.
Certes, la loi du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle a mis en place un dispositif, dit « dispositif Madelin », destiné à encourager l'investissement en fonds propres des particuliers dans les PME, par le biais d'une réduction d'impôt.
Les particuliers qui apportent des fonds propres au capital initial ou aux augmentations de capital de sociétés non cotées bénéficient d'une réduction d'impôt de 25 %, dans la limite annuelle d'un plafond d'investissement de 37.500 francs pour les contribuables célibataires et de 75.000 francs pour un couple. La réduction d'impôt maximale annuelle est donc égale à 9.375 francs ou à 18.750 francs selon la situation de famille du souscripteur.
Les sociétés bénéficiaires des souscriptions doivent être soumises à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun, exercer une activité industrielle, commerciale ou artisanale et obéir à des conditions particulières de détention du capital (plus de 50% des droits sociaux attachés aux actions ou parts de la société doivent être détenus directement par des personnes physiques).
Le bénéfice de la réduction d'impôt est définitivement acquis si les titres souscrits sont conservés jusqu'à l'expiration de la cinquième année suivant celle au cours de laquelle la souscription a été réalisée.
Ce dispositif a été prorogé jusqu'au 31 décembre 2001 par la loi de finances pour 1999, qui prévoit, par ailleurs, son extension aux sociétés créées par voie d'essaimage.
S'il a le mérite d'exister, ce dispositif souffre néanmoins de certaines limites dans la mesure où il ne bénéficie qu'aux sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés. L'avantage fiscal concerne donc exclusivement les personnes morales, essentiellement des projets connus de l'épargnant, et les augmentations de capital en numéraire de sociétés existantes.
En outre, seules les souscriptions réalisées par des personnes physiques auprès de la société concernée sont éligibles à la réduction d'impôt. Autrement dit, les souscriptions indirectes réalisées par l'intermédiaire d'un organisme de placement collectif (SICAV, fonds communs de placement) ou par société interposée (sociétés de personnes ou de capitaux, sociétés de capital-risque ...) ne peuvent ouvrir droit à déduction. Certes, il existe une exception en faveur des clubs d'investissement constitués entre personnes physiques sous forme d'indivision, comme les CIGALES. Il n'en reste pas moins que cette limite constitue un frein important à la collecte d'une épargne de proximité en faveur de la création d'entreprises.
Enfin, et c'est sa principale limite, ce dispositif est finalement peu connu. Il est fort probable que le gisement potentiel de particuliers qui pourrait être intéressés par cette mesure est bien plus important que le nombre actuel de bénéficiaires (près de 94.000 personnes).
Dans ces conditions, on voit bien l'intérêt que peut présenter un dispositif spécifiquement dédié à la création d'entreprise.
L'objectif poursuivi est d'inciter davantage les particuliers à investir en fonds propres dans des entreprises nouvelles : le dispositif envisagé concerne donc exclusivement la création d'entreprises.
Son principe repose sur les mêmes fondements que le mécanisme mis en place par la loi du 11 février 1994, à savoir une réduction d'impôt d'un même montant (25%), mais avec un plafond plus élevé.
Certes, le plafond actuel n'est pas saturé puisque, d'après le Ministère de l'Économie et des Finances, 18,2% des foyers fiscaux seulement l'atteignent. Toutefois, on peut penser qu'un relèvement de ce plafond aurait un effet d'annonce très favorable, permettant d'inciter un plus grand nombre de particuliers à se mobiliser pour la création d'entreprise.
Un autre argument plaide en faveur de ce relèvement : il s'appuie sur une comparaison avec les avantages fiscaux liés à la souscription, par des personnes physiques, de parts de fonds communs de placement dans l'innovation (FCPI).
Ces fonds correspondent à des fonds communs de placement à risque dont l'actif est constitué pour 60 % au moins de titres de sociétés non cotées considérées comme innovantes.
Les personnes physiques qui investissent dans des FCPI bénéficient également d'une réduction d'impôt, égale à 25 % du montant des versements effectués au cours de l'année. Toutefois, ces versements sont retenus dans la limite annuelle de montants deux fois plus élevés (75.000 F pour les contribuables célibataires et de 150.000 F pour un couple). La réduction d'impôt maximale annuelle est ainsi de 18.750 francs ou 37.500 francs selon la situation familiale du souscripteur.
Or, comme le relève la commission « Financement » du CNCE (33), « un particulier qui, dans une démarche de type « business angel », décide d'investir dans un projet, prend des risques plus importants qu'un titulaire de parts de FCPI dont l'investissement bénéficie à la fois du label ANVAR donné aux entreprises éligibles, de la sélection opérée par les experts gestionnaires du FCPI et de la mutualisation des risques liés à la composition du portefeuille FCPI ».
Dans ces conditions, pourquoi ne pas aligner au même niveau que les FCPI, le plafond de la réduction d'impôt dont bénéficient les personnes physiques qui investissent dans une entreprise nouvelle ?
Cette mesure aurait une vertu simplificatrice. Elle témoignerait, en outre, d'une égale attention apportée à l'innovation technologique et à l'innovation sociale.
Enfin, le dispositif envisagé bénéficierait aux particuliers qui investissent directement mais aussi indirectement, c'est-à-dire par l'intermédiaire d'un fonds gestionnaire, dans une entreprise nouvelle.
Dans le premier cas, seul un apport au capital initial d'une entreprise ouvrirait droit à une réduction d'impôt alors que le dispositif « Madelin » intègre également les augmentations de capital qui concernent, par définition, des sociétés existantes.
Dans le second cas, la réduction d'impôt serait également ouverte aux particuliers qui préfèrent confier leur épargne à un fonds, dont l'activité est exclusivement orientée sur le financement de projets de création, à l'échelle locale. Les contours de ce fonds seraient les suivants.
2.- FAVORISER L'ÉMERGENCE DE « FONDS DE CAPITAL-RISQUE SOLIDAIRES »
La notion d'épargne de proximité recouvre une réalité diverse : elle résulte de la mobilisation d'acteurs locaux qui souhaitent investir dans un projet de création, solidarité locale ou engagement citoyen.
Cette forme d'épargne a connu un développement récent en France, grâce aux mesures prises en faveur des entreprises innovantes. Toutefois, ce développement reste limité à une catégorie précise d'entreprises et ne bénéficie notamment pas aux petites entreprises dont le potentiel de croissance est beaucoup moins important.
Or, la mobilisation de cette épargne apporte une contribution non négligeable au démarrage d'entreprises dans des pays comme les États-Unis ou le Canada, comme l'illustre le Fonds de solidarité des travailleurs du Québec (FTQ).
a) L'exemple du Fonds de solidarité des travailleurs du Québec (FTQ)
Le Fonds de solidarité des travailleurs du Québec (FTQ), créé en 1983, dans un contexte de grave récession économique, repose sur l'idée d'associer solidarité et avantages fiscaux dans le but de drainer une épargne de proximité destinée à répondre aux besoins de financement d'entreprises en difficulté, en expansion ou en projet de création. La souscription au FTQ se fait par l'achat d'actions par des particuliers et donne droit à deux crédits d'impôts totalisant 30% du montant investi. Cette souscription peut, dans certains cas, être faite directement par des retenues sur salaire, une fois l'an, lors de la campagne annuelle de souscription. Le salarié souscripteur est informé des droits qui lui sont ouverts grâce à sa contribution ainsi que de l'utilisation qui a été faite des sommes collectées en faveur des entreprises de sa région. Il dispose ainsi d'un retour d'image de l'investissement qu'il a aidé à financer.
L'épargne ainsi collectée a permis au FTQ de réaliser, depuis sa création, un investissement global de 2,2 milliards de dollars canadiens en mobilisant 330.000 actionnaires (pour environ 2.937.000 ménages au Québec). Cet investissement obéit à des contraintes fortes de rentabilité des actionnaires mais vise également à soutenir des projets qui permettent de créer ou de maintenir des emplois.
L'action de Fonds est relayée par des Fonds régionaux de solidarité (FRSTQ) dans chacune des 17 régions administratives du Québec qui associent les régions, le Gouvernement et le milieu syndical.
Votre Rapporteur s'est plus spécifiquement intéressé aux Sociétés locales d'investissement dans le développement de l'emploi (SOLIDE). Ces sociétés, corporations à but non lucratif, ont été créées en 1991, en même temps que SOLIDEQ, une société en commandite, vouée à la promotion du développement économique local.
Les SOLIDE regroupent des partenaires financiers et des responsables sociaux-économiques locaux, pour appuyer des projets de démarrage ou de développement d'entreprises sur le territoire d'une municipalité régionale de comté (MRC).
Une SOLIDE gère donc un fonds d'investissement dont les actions sont étroitement liées aux priorités définies au plan local. Son implantation implique, en effet, que la MRC suscite l'intérêt des acteurs économiques sur son territoire, SOLIDEQ investissant dans la SOLIDE à raison d'un dollar pour chaque dollar investi par les partenaires locaux.
Une SOLIDE fonde ses choix d'investissement sur la viabilité économique du projet présenté, dont l'initiateur doit apporter la preuve. Les autres critères de choix sont présentés de la manière suivante : « En plus de considérer les retombées économiques en terme d'investissement et de création d'emplois, une SOLIDE ne s'associe qu'à des entrepreneurs qui manifestent, dans leurs relations de travail, une philosophie d'ouverture envers les travailleurs ».
La SOLIDE vise des investissements se situant entre 5.000 et 50.000 dollars. Elle investit sous forme de prêt participatif assorti d'une option d'achat d'actions participantes. De manière exceptionnelle, elle peut consentir des prêts avec ou sans garantie ou des garanties de prêts.
L'exemple des SOLIDE met en évidence l'importance d'une forte implication des acteurs au niveau local pour orienter l'épargne dite de proximité vers le financement en fonds propres de petites et moyennes entreprises. Toutefois, il repose sur une organisation très différente de celle envisagée infra, dans la mesure où la collecte de l'épargne n'est réalisée, au niveau local, qu'indirectement, grâce à l'implication des MRC. Les fonds versés par SOLIDEQ provienne, en effet, des souscriptions d'actions au Fonds de solidarité.
L'expérience québécoise est également instructive sur ce dernier point, en illustrant le bénéfice qui peut résulter d'une communication massive fondée sur un symbole d'épargne utile, économiquement et socialement.
b) Encourager la constitution de Fonds de « capital-risque solidaire »
La mobilisation de l'épargne de proximité pourrait être favorisée par la mise en place de Fonds de « capital-risque solidaire ». Ces Fonds seraient chargés de collecter l'épargne de proximité et de l'utiliser pour le financement de projets de création d'entreprises, en particulier celles de très petite taille. Ils feraient intervenir aussi bien des particuliers, sensibles à la réalisation de projets dans leur proche environnement, les collectivités locales, les banques et les entreprises. Les Fonds de « capital-risque solidaire » serviraient ainsi de cadre à l'expression de la solidarité locale, à travers le soutien à la création d'entreprise par les acteurs du développement économique local.
Dans cette perspective, votre Rapporteur est attaché à la formule de « capital-risque solidaire » qui exprime à la fois la prise de risque qui existe dans tout projet de création mais aussi le soutien manifesté dans un souci de dynamisation du tissu économique local, et non dans l'attente d'un taux de rentabilité élevé, comme cela est le cas pour les entreprises innovantes.
Cette proposition rejoint une préoccupation du Conseil national du crédit et du titre qui préconise la constitution des fonds nationaux et régionaux d'amorçage, avec un abondement des fonds levés par le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT). On doit, en effet, rappeler que la DATAR finance certaines actions en faveur des PME et des TPE, au moment de leur création ou de leur premier développement, dans le cadre du Fonds national de développement des entreprises (FNDE). Une aide globale de 10 millions de francs, financée par les crédits du FNADT, a ainsi été accordée aux plates-formes d'initiative locale, qui devrait être augmentée en fin d'année, pour concerner, au total, 45 plates-formes. Il importe également d'ajouter l'intervention de la Caisse de dépôts et consignations en soutien logistique et en refinancement des plates-formes, pour un montant total de 100 millions de francs sur 3 ans.
La constitution de tels Fonds pourrait s'inspirer des Fonds communs de placement à risque (FCPR) (34) afin de garantir une échéance de liquidation des fonds (35) (au plus tard 10 ans, pour que l'épargnant puisse récupérer sa contribution) ainsi qu'une implication des banques (en pratique, les FCPR sont surtout gérées par des filiales d'établissements de crédit).
L'action de chaque Fonds serait circonscrite à une zone géographique délimitée (le département, par exemple), à la fois pour la collecte et l'emploi des capitaux levés. Dans ce but, chaque Fonds devra développer une communication massive fondée sur un symbole d'épargne utile, économiquement et socialement, sur le modèle des actions du Fonds de solidarité des travailleurs du Québec.
L'objectif est d'inciter les particuliers à investir dans la création d'entreprise, dans leur bassin de vie, à la fois grâce à un véritable effort de communication, mais aussi, et surtout, grâce à la réduction d'impôt de 25% à laquelle ils pourront prétendre, au même titre que s'ils investissaient directement dans une entreprise nouvelle.
Afin d'assurer la sécurité de l'épargnant, les engagements de chaque Fonds pourraient être garantis par les collectivités locales. Au préalable, il faut souligner que chaque engagement n'aura été pris qu'après instruction du projet de création par un organisme d'aide au créateur, destiné à valider le sérieux de la démarche et limiter les coûts de gestion liés à l'examen des dossiers. En outre, une garantie supplémentaire est apportée par le mode de gestion du Fonds qui repose sur une société de gestion de portefeuille et une personne morale dépositaire des actifs du Fonds, en pratique, une banque.
S'agissant de la garantie publique, il semble préférable de la confier aux collectivités locales dans la mesure où l'investissement est, dans ce cadre, dispersé. En outre, le projet de loi sur les interventions économiques des collectivités territoriales, qui sera prochainement soumis à la représentation nationale, devrait clarifier les modalités de leurs interventions dans ce domaine en ouvrant à l'ensemble des collectivités la possibilité d'abonder des fonds d'intervention gérés par des établissements de crédit.
Certes, les investissements financés par un « Fonds de capital-risque solidaire » seront, par définition, des investissements de petite taille. Le dispositif qui vient d'être décrit peut paraître, comparativement, assez lourd en termes de gestion. Toutefois, en l'absence de structures dédiées à cet usage, son principe reste intéressant, sous réserve de certaines adaptations réglementaires.
Les seules possibilités existants à l'heure actuelle résident, en effet, dans les clubs d'investissements, peu développés en France et dont le statut juridique est incertain. Une mesure alternative serait donc de clarifier leur situation et de mieux faire connaître leur mode d'intervention. Une autre piste à explorer est l'intermédiation par les sociétés de capital risque (SCR) régional qui pourraient intervenir plus spécifiquement dans la création d'entreprise et bénéficier, à ce titre, d'une réduction d'impôt identique à celle applicable aux investissements directs en fonds propres dans une entreprise naissante. Cependant, là encore, une simplification du régime de ces sociétés serait nécessaire afin de définir les critères d'éligibilité pour les SCR intervenant spécifiquement dans la création d'entreprises.
En définitive, les conditions de mise en oeuvre de telles structures méritent, sans aucun doute, un examen approfondi. Il n'en reste pas moins que leur mise en place, sous une forme adaptée, permettant à la fois une mobilisation de l'épargne de proximité et une sécurité de l'épargnant, offrirait une possibilité, jusqu'à présent peu développée, de participation de particuliers à la réalisation de projets d'entreprises au plan local.
3.- METTRE EN PLACE UNE FISCALITÉ PLUS FAVORABLE À L'IMPLICATION DES INVESTISSEURS INDIVIDUELS DANS LA CRÉATION D'ENTREPRISE
Lors de son déplacement aux États-Unis, votre Rapporteur a été frappé par l'importance des fonds mobilisés pour la création d'entreprises, en provenance des investisseurs individuels. D'après l'étude internationale de l'APCE (36), ces derniers apportent « dix à vingt fois plus de fonds (environ 20 milliards de dollars US par an) que les sociétés de capital-risque (2 à 2,5 milliards de dollars) ». Cette forte contribution s'explique, en partie, par une fiscalité avantageuse, le « Research Development Limited Partnership », qui permet à l'investisseur de déduire de ses revenus imposables la quasi-totalité de son investissement.
Cette situation conduit à réfléchir sur les moyens de sensibiliser les personnes disposant d'un patrimoine important à la création d'entreprise et de les inciter à investir dans ce domaine. Une telle incitation pourrait passer par un aménagement de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF).
Cet aménagement prendrait la forme d'une exonération du montant de l'investissement réalisé en faveur d'une entreprise en création, à hauteur d'un certain plafond, sur le modèle de celle applicable aux biens professionnels, qui ne sont pas pris en compte dans l'assiette de l'ISF.
Le Code général des impôts prévoit que « les biens nécessaires à l'exercice, à titre principal, tant par leur propriétaire que par le conjoint de celui-ci, d'une profession industrielle, commerciale, artisanale ou agricole sont considérés comme des biens professionnels » (article 885 N). Les titres de sociétés soumises à l'impôt sur le revenu peuvent entrer dans cette catégorie - et bénéficier d'une exonération de l'ISF - dès lors que le redevable de l'ISF possède au moins 25 % des titres de la société dont il est dirigeant. Si ce seuil n'est pas atteint, l'exonération demeure lorsque la valeur brute des titres excède 75% de la valeur brute du patrimoine imposable du redevable, y compris les titres en cause.
L'investissement en fonds propres dans une entreprise nouvelle pourrait bénéficier du même type d'exonération, à hauteur d'un montant d'un million de francs, par exemple. Toutefois, afin de garantir que l'investissement réalisé favorise la création de TPE, l'exonération serait réservée aux sommes apportées lors de la constitution d'une société de moins de 50 salariés, à hauteur de 100.000 francs et dans la limite d'un montant maximal d'un million de francs pour chaque souscripteur.
Cette exonération pourrait également s'appliquer, dans les mêmes conditions, aux sommes faisant l'objet d'un prêt lors de la constitution d'une entreprise individuelle.
Afin d'éviter un contournement de la mesure, les titres émis en contrepartie de l'apport devront être conservés pendant une durée déterminée (5 ans, par exemple) et les sommes investies rester indisponibles pendant une durée identique.
De plus, l'encours des apports ou des prêts ne devra pas excéder un million de francs par foyer fiscal, pour ne pas inciter les redevables de l'ISF susceptibles de bénéficier d'une exonération, à effectuer, chaque année, le même type d'investissement.
Une telle mesure, dont les modalités d'application restent à définir précisément, permettrait d'intéresser les détenteurs de fortes capacités d'épargne à la création d'entreprise, ce qui est très rarement le cas en France, contrairement à d'autres pays.