Faut-il ajouter le risque au risque ?
Au risque inhérent à l'acte de création d'entreprise faut-il ajouter celui de se voir dépossédé de ses droits fondamentaux, l'assurance chômage en particulier ?
Parce que le créateur est potentiellement porteur de richesses, pour lui-même comme pour la collectivité, notre système de couverture sociale doit être adapté afin d'encourager le risque maîtrisé, le « partage du risque » évoqué précédemment entre l'entrepreneur et la collectivité.
Certes, des dispositions existent pour faciliter le passage du statut de salarié à celui d'entrepreneur ; ainsi, par exemple, le congé pour création d'entreprise. Mais elles sont peu utilisées, à l'instar de ce congé, peu adapté aux préoccupations et à la situation de l'entrepreneur, qui perd tout revenu, et de l'entreprise, contrainte de remplacer le salarié pendant son absence... au risque de ne plus savoir l'utiliser à son retour.
Notre système de couverture sociale doit principalement se fixer pour objectif d'assurer à l'entrepreneur une sécurité minimale au moment où il est le plus vulnérable.
Les principales mesures proposées devraient permettre :
_ d'autoriser pendant 6 mois après le démarrage de l'entreprise, le cumul des revenus avec le maintien de l'allocation unique dégressive (AUD) ;
_ d'admettre la légitimité de la démission pour création d'entreprise, ouvrant droit à l'assurance chômage ;
_ d'offrir à tous les créateurs une protection sociale en cas d'échec du projet ;
_ d'alléger et rendre plus progressif le paiement des charges au début de l'activité. (c'est la seule mesure favorable et la moins couteuse)
On notera avec plaisir l'évolution des partenaires sociaux sur ces sujets ; elle devrait favoriser la création, si possible rapide, d'un cadre social adapté pour les entrepreneurs.
A.- ATTÉNUER LA VULNÉRABILITÉ DU CRÉATEUR AU COURS DES DIFFÉRENTES PHASES DE DÉVELOPPEMENT DE LA NOUVELLE ENTREPRISE
Le créateur d'entreprise se trouve dans une situation particulièrement incertaine et souvent précaire au moment du démarrage de son activité, mais aussi, en cas d'échec de son entreprise. L'incertitude est d'autant plus grande que le bénéfice qu'il peut attendre de certaines prestations, notamment de l'assurance chômage, dépend étroitement de son statut antérieur. A cet égard, il existe une inégalité de traitement assez surprenante selon que le nouvel entrepreneur a été auparavant salarié ou chômeur, ce qui conduit à des situations où le risque est parfois maximal.
Il importe donc de réfléchir à la possibilité d'instaurer une couverture minimale pour le créateur aux différents stades de développement de son entreprise, en prenant en compte les prestations auxquelles il peut prétendre en fonction du statut qui était le sien avant le démarrage de l'entreprise.
1.- AU MOMENT DE LA PRÉPARATION DU PROJET
La phase de préparation du projet de création est une étape essentielle du processus qui doit aboutir à la naissance d'une entreprise nouvelle. C'est au cours de cette période que le porteur de projet étudie les conditions de viabilité économique de son projet et mesure les implications de la concrétisation de son idée sur sa situation personnelle. Cette phase mérite une attention particulière dans la mesure où elle conditionne en grande partie la réussite de l'entreprise.
Un rapport rédigé par le cabinet Arthur Andersen (23) suggère un accompagnement du créateur pendant cette phase de préparation, d'une part, en offrant un réel statut au demandeur d'emploi qui élabore un projet qui le dispense de justifier des actes positifs de recherche d'emploi et lui permette de bénéficier du soutien d'un organisme ; d'autre part, en autorisant le porteur de projet à prospecter légalement sa clientèle et son marché avant le démarrage effectif de son activité.
Une autre suggestion, formulée par l'Inspection générale des Affaires sociales (24) repose sur l'extension du dispositif des chèques-conseil (*) (*) sans intérêt.
Ce dispositif, dont l'accès est réservé aux bénéficiaires de l'ACCRE, permet aux créateurs éligibles de bénéficier de trois chéquiers de six chèques chacun dont l'État prend en charge 75 % de la valeur faciale (100 % pour le premier chéquier attribué aux allocataires du RMI et autres personnes particulièrement défavorisées). Deux de ces chéquiers peuvent être utilisés en amont de la demande d'aide et servir aussi bien à l'élaboration technique du projet d'entreprise et à une première prospection commerciale qu'au montage du dossier.
Malgré leur intérêt, l'usage des chèques-conseil reste limité et ne touche pas ceux qui en auraient le plus besoin. C'est pourquoi, l'IGAS suggère une série d'améliorations du dispositif visant à étendre la gratuité du premier chèque conseil à tous les candidats éligibles à l'ACCRE, ce qui bénéficierait principalement aux chômeurs indemnisés. Il est également proposé de réduire la participation financière personnelle pour l'acquisition des chéquiers non gratuits (ramener le taux de participation de 25 % à 10 % soit 240 francs par chéquier au lieu de 600 francs actuellement) et de prévoir l'attribution d'une autre chéquier gratuit mais strictement réservé aux seuls soutiens d'ordre technique ou commercial trop souvent négligés. L'objectif est d'encourager le créateur dans la recherche de conseils sur le montage de son projet en lui offrant une aide financière incitatrice.
Cette piste de réflexion paraît d'autant plus intéressante que le dispositif actuel a fait ses preuves et que des crédits non négligeables sont disponibles dès à présent.
2.- SÉCURISER LE CRÉATEUR AU MOMENT DU DÉMARRAGE DE L'ENTREPRISE
Une attention plus spécifiquement consacrée à la situation personnelle du créateur doit être apportée au moment du démarrage de son entreprise. Le nouvel entrepreneur prend certes un risque qu'il a lui-même choisi. Pour autant, il est normal qu'il puisse disposer d'un minimum de ressources que ne peut généralement pas lui procurer une activité débutante.
Au Québec, votre Rapporteur a eu connaissance d'un programme, intitulé « Soutien au travailleur autonome » (STA), réservé aux sans-emplois sans condition d'âge, qui leur permet de bénéficier d'un prolongement, pendant une durée d'un an, de leur prestation chômage. Les chômeurs disposent ainsi d'un salaire d'environ 250 dollars canadiens par semaine pendant la période de démarrage de leur entreprise.
Un mécanisme similaire existe en Australie où, depuis 1987, le chômeur créateur d'entreprise bénéficie du maintien de ses allocations chômage pendant les premiers mois de son activité.
Ces exemples montrent l'intérêt que pourrait présenter un dispositif qui apporte au créateur une relative sécurité pendant la phase de transition au cours de laquelle il passe d'un statut à un autre.
En matière de droit social, le changement de condition du porteur de projet prend effet à partir du moment où ce dernier a procédé à son immatriculation au registre du commerce et des sociétés, au répertoire des métiers ou auprès de l'URSSAF pour les professions libérales. Les aides auxquelles il a droit varient dès lors en fonction de la situation qui était la sienne avant cette date, ce qui conduit à des situations assez inégales et parfois décourageantes pour la personne qui a travaillé à élaborer un projet d'entreprise.
A titre d'illustration, une personne titulaire du RMI est autorisée, depuis la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions, à cumuler ses allocations avec les revenus qu'elle perçoit de l'activité qu'elle vient de créer jusqu'à la date de la première révision trimestrielle suivant le démarrage de l'activité professionnelle. Un abattement de 50 % est ensuite applicable pendant une durée d'un an. Les bénéficiaires de l'ACCRE bénéficient d'un régime similaire avec un délai plus favorable puisque le cumul est autorisé jusqu'à la date de la deuxième révision trimestrielle.
S'agissant du chômeur indemnisé, il peut préparer son projet en percevant ses allocations, sa démarche étant considérée comme un acte positif de recherche d'emploi. Une fois son entreprise créée, le versement des allocations est en principe interrompu. Toutefois, le cumul peut être autorisé par la commission paritaire des ASSEDIC, qui examine les demandes au cas par cas.
Le droit existant est encore moins favorable pour le salarié qui a démissionné en vue de créer sa propre entreprise. Ce dernier est, certes, autorisé à préparer son projet pendant la période de préavis à condition qu'il n'empiète pas sur ses horaires de travail et ne cause pas de préjudice à son employeur. Mais, il ne peut prétendre à une indemnité de chômage dans la mesure où il a quitté volontairement sa dernière activité professionnelle. Il devra compter sur ses seules économies pendant la période de démarrage de son entreprise. Il pourra éventuellement être indemnisé à l'issue d'un délai de 4 mois s'il a déposé une demande d'allocation chômage avant la création de l'entreprise (ce qui n'est a priori pas ce qu'il songera à faire s'il décide de monter une entreprise) et si la commission paritaire de l'ASSEDIC a statué favorablement sur son cas.
Ces différences de situations témoignent de la fragilité du créateur au cours de la phase de démarrage de son entreprise. Or, comme le note justement l'APCE dans ses propositions sociales, « si la création d'une entreprise constitue un acte risqué par nature, elle ne doit pas devenir dangereuse pour un salarié prêt à abandonner un emploi stable ».
Dans le même ordre d'idées, l'IGAS relève, dans un rapport précité, que si « les lacunes du système de protection sociale ne sont pas considérées comme un obstacle explicite à la création d'entreprise (...) un aménagement du système actuel peut devenir un facteur incitatif s'il permet, sinon de lever, à tout le moins de réduire certains des obstacles identifiés à la création. Ainsi, l'adaptation de la protection sociale pourrait permettre d'offrir au créateur une sorte de droit au test et de lui attribuer une aide financière capitalisée ».
S'agissant de l'idée d'un « droit au test », il convient de signaler une initiative intéressante : la mise en place de « couveuses ». Les couveuses sont des structures qui cherchent à réduire la prise de risque des créateurs, prioritairement jeunes et demandeurs d'emploi, tout particulièrement au moment du démarrage de l'activité. Leur objectif est d'optimiser les chances de réussite du projet en offrant au créateur un temps d'apprentissage du « métier » d'entrepreneur et en lui permettant de tester la viabilité commerciale de son projet. Un groupe de travail (25) a été mis en place afin d'évaluer le fonctionnement de ces structures, de faire connaître leur expérience et de proposer des mesures destinées à améliorer le statut du créateur qui entre dans une « couveuse ».
Cette initiative répond au souci d'atténuer la vulnérabilité du créateur dans les premiers temps de fonctionnement de son entreprise. Le rapport de l'IGAS suggère d'encourager le développement de cette expérience en prévoyant le maintien de l'allocation unique dégressive (AUD) et l'extension des conventions de coopération aux créateurs qui entrent dans une « couveuse ». Cette suggestion rejoint les pistes envisagées pour sécuriser davantage le salarié démissionnaire et le chômeur qui décident de monter une entreprise.
b) Les améliorations envisageables
Les améliorations qui pourraient être apportées reposent sur l'idée d'assurer un revenu social minimal au nouvel entrepreneur pendant la phase de démarrage de son activité. Il importe que cette sécurité soit apportée à la catégorie de créateur qui en est actuellement totalement dépourvue, à savoir celle des salariés qui démissionnent pour créer une entreprise, qui représente environ 10.000 personnes chaque année (26), mais aussi aux chômeurs.
· Situation du chômeur indemnisé
Dans cette perspective, une piste fréquemment évoquée est le maintien, pendant la période de démarrage, du versement de l'allocation unique dégressive (AUD) au créateur d'entreprise dans la limite des droits ouverts. Ce maintien, déclenché par l'inscription au registre du commerce et des sociétés ou au répertoire des métiers, serait limité à une période déterminée, 6 mois, par exemple. L'IGAS suggère de geler la dégressivité des allocations pendant cette période, sous réserve de prendre en compte cette durée dans la détermination du niveau du reliquat de droits en cas d'échec.
Cette proposition s'inspire du dispositif instauré par la loi du 29 juillet 1998, relative à la lutte contre les exclusions, qui autorise le maintien du versement de minima sociaux au-delà de la date d'inscription au registre du commerce ou au répertoire des métiers.
Une autre piste vise à étendre le bénéfice des conventions de coopération aux créateurs-employeurs sous forme d'une aide en capital dans la limite des droits ouverts.
Les conventions de coopération, mises en place en 1994, permettent à une entreprise qui embauche un chômeur de longue durée (c'est-à-dire indemnisé depuis au moins 8 mois) de percevoir une aide équivalente aux allocations auxquelles il pouvait encore prétendre. Ce dispositif est actuellement suspendu, mais il pourrait être réactivé en le réservant exclusivement aux créateurs d'entreprise, sous réserve d'une vérification préalable du sérieux de leur projet et, éventuellement d'un accompagnement par une structure d'appui. L'aide octroyée consisterait, dans ce schéma, à verser au créateur les sommes équivalent au montant de son allocation-chômage mensuelle pendant 12 mois, dans la limite des droits ouverts. Là encore, la dégressivité de l'allocation serait gelée. Ce dispositif ne serait, toutefois, pas cumulable avec le précédent.
Dans ces deux cas, il importe que le sérieux du projet de création ait au préalable été validé par le Comité Local des Partenaires de l'Entrepreneur, pour pouvoir prétendre à un maintien de l'allocation.
· Situation du salarié qui démissionne pour créer une entreprise
Un dispositif de même nature serait vivement souhaitable pour le salarié qui démissionne, en vue de créer une entreprise.
Cet aménagement suppose que le cas de démission pour création d'entreprise soit considéré comme un motif légitime de démission, ouvrant droit aux ASSEDIC. Un tel aménagement constitue un changement important en matière de droit social et nécessite un encadrement assez strict. C'est pourquoi, une procédure de validation du projet du salarié par le Comité Local des Partenaires de l'Entrepreneur chargé d'apprécier le bien-fondé de la demande, s'impose à nouveau.
Une fois le sérieux du projet de création admis, le salarié démissionnaire pourrait prétendre aux mêmes droits que le chômeur-créateur, c'est-à-dire au maintien, pendant 6 mois, du versement de l'AUD, dans la limite des droits ouverts.
Ces suggestions semblent recueillir un certain consensus de la part de chaque interlocuteur concerné, notamment des partenaires sociaux.
Certes, une réticence de ces derniers a pu se manifester à certaines occasions, comme en témoigne l'échec des négociations sur ce point en 1996. Toutefois, cette attitude ne semble plus être de mise actuellement. Auditionné par votre Rapporteur, le Président de l'UNEDIC, M. Denis Gautier-Sauvagnac, s'exprimant à titre personnel, a en effet déclaré être favorable aux mesures destinées à reconnaître certains droits, dans des conditions à déterminer (validité du projet, etc.) au chômeur qui crée sa propre entreprise ou au salarié qui démissionne pour la même raison. Une procédure type convention de coopération pourrait s'appliquer au cas de ces créateurs.
Ces propos, qui rejoignent des préoccupations auxquelles M. Michel Jalmain, Secrétaire de l'UNEDIC, s'était publiquement déclaré réceptif au nom de la CFDT, sont encourageants et devraient susciter une négociation en vue d'aboutir le plus rapidement possible. L'adoption de ces mesures constituerait en effet un signal fort en confortant l'effort de promotion de l'esprit d'entreprise.
Là encore, de nombreuses autres mesures pourraient être évoquées. Citons, par exemple, le cas du salarié qui démissionne dans le cadre d'une procédure d'essaimage, pour créer une nouvelle entreprise. Ces différentes situations montrent que nous sommes encore loin d'un « statut de l'entrepreneur » dont l'instauration permettrait sans doute d'envisager l'aventure de la création d'entreprise de manière plus sereine.
3.- EN CAS D'ÉCHEC DE L'ENTREPRISE
Si le nouvel entrepreneur se trouve dans une situation de vulnérabilité au moment du démarrage de son activité, il l'est bien davantage en cas d'échec de son entreprise. Là encore, la situation sociale de l'entrepreneur varie en fonction de celle qui était la sienne avant la naissance de l'entreprise.
a) Remédier à une trop grande variété de situations au regard de l'assurance chômage
En cas d'échec, l'entrepreneur qui a été demandeur d'emploi peut se réinscrire au chômage pendant une période démarrant à la date d'ouverture de ses droits et égale à la durée des droits ouverts augmentée de trois ans : il retrouve alors le solde de ses droits.
En revanche, le salarié qui a créé son entreprise après avoir démissionné ne pourra être indemnisé par les ASSEDIC, à moins d'avoir fait l'objet d'une décision favorable de la commission paritaire avant la création de son entreprise, ce qui suppose qu'il ait déposé un dossier à ce moment là. Or, peu d'entrepreneurs, dans ce cas, sont informés de la nécessité de ce dépôt, ce qui limite la portée de cette sécurité.
Dans le même esprit que précédemment, une proposition rassemble un certain consensus : il s'agit, en cas d'échec du projet, d'ouvrir aux démissionnaires les droits à l'allocation unique dégressive, acquis antérieurement à la création. Dans cette hypothèse, l'indemnisation est réputée avoir eu lieu avant la naissance de l'entreprise, ce qui autorise l'entrepreneur à accéder au mécanisme de reprise des droits s'il dispose d'un reliquat. L'IGAS suggère d'encadrer cette possibilité en prévoyant une condition de durée minimale de l'activité prévue de l'ordre de six mois.
Il s'agit, en définitive, de neutraliser la période non salariée dans le calcul des délais de forclusion, ce qui pourrait également bénéficier aux salariés licenciés, qui se sont lancés dans la création d'une entreprise.
b) La question du patrimoine d'affectation
En cas d'échec, l'entrepreneur est également confronté à la question des garanties qui ont été prises au moment de l'octroi de son prêt. Ces garanties portent en effet sur le patrimoine de l'entreprise que rien ne distingue de celui de l'entrepreneur, dans le cas le plus répandu qui est celui de l'entreprise individuelle.
La loi du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle prévoit que l'entrepreneur qui sollicite un prêt auprès d'une banque, peut lui proposer un ordre prioritaire de garantie sur ses biens (professionnels et personnels).
Il n'en reste pas moins que l'absence de séparation entre les biens nécessaires à l'activité économique et les biens possédés par l'entrepreneur est source d'insécurité pour ce dernier.
L'APCE suggère ainsi de permettre aux entrepreneurs individuels de distinguer le patrimoine affecté à une activité de leur patrimoine personnel. Cette solution permettrait de distinguer, sur le plan fiscal ? la part des résultats de l'entreprise affectée aux capitaux propres de la part correspondant à la rémunération de l'entrepreneur. Surtout, en cas de difficultés de l'entreprise, elle offrirait une certaine sécurité à l'entrepreneur.
Certes, cette proposition soulève un certain nombre de difficultés juridiques, notamment au regard du droit des tiers sur l'entreprise. Dans l'immédiat, on pourrait cependant s'inspirer d'une préconisation du Conseil national du crédit et du titre visant à promouvoir une « charte banque-entreprise ». Cette charte est une sorte de code de bonne conduite qui définit des engagements du banquier et de l'entrepreneur, destinés à faciliter leurs relations. Au sein de ces engagements pourrait figurer celui de ne faire qu'un usage restreint des prises de garanties sur le domicile familial.